Oleh Dandhy Dwi Laksono, wartawan lepas dan penulis buku
       

Pengantar Redaksi: Pada hari Senin (23 November 2009) yang akan datang, hasil akhir audit Badan Pemeriksa Keuangan (BPK) atas penggelontoran dana kepada Bank Century akan diserahkan kepada DPR. Kontributor Jakartabeat.net, Dandhy Dwi Laksono, menelusuri lekuk liku pencairan ini diantaranya dengan membaca hasil audit BPK sebelumnya (April dan September 2009) dan mencermati berbagai peraturan terkait. Hasil investigasi ini semula terpasang di wall Facebook penulis, tim redaksi Jakartabeat.net mengedit ulang bahasa seperlunya. Tulisan ini dimuat berseri dalam 5 bagian. Ini adalah bagian 3 (dari 5 tulisan).

Kendati telah dikucuri Rp 689 miliar dalam bentuk Fasilitas Pendanaan Jangka Pendek (FPJP), kondisi Bank “Frankenstein” Century terus memburuk. Rapat-rapat Komite Stabilitas Sistem Keuangan (KKSK) yang dihadiri Menteri Keuangan selaku Ketua KSSK, Gubernur BI selaku Anggota dan Sekretaris KSSK, serta Lembaga Penjamin Simpanan (LPS) nyaris tak pernah putus. Sejak Bank Century kalah kliring pada 14 November dan diputuskan mendapat kucuran FPJP, tercatat ada enam kali rapat antara tanggal 14 - 21 November 2008.

Karena kondisi Bank Century tak lagi bisa ditolong dengan FPJP, pada Kamis, 20 November 2008, pukul 19.44 WIB, rapat Dewan Gubernur BI menetapkan Bank Century sebagai “Bank Gagal” dan mengusulkan statusnya “Berdampak Sistemik” kepada KSSK agar mendapat pertolongan lebih lanjut. Rekomendasi itu disampaikan Bank Indonesia kepada KSSK melalui Surat Gubernur BI No. 10/232/GBI/Rahasia. Setelah menerima surat itu, KSSK langsung menggelar rapat konsultasi pada jam sebelas malam yang baru berakhir pada Jumat pagi (21 November 2008) pukul 05.00 WIB.
      

Dalam rapat konsultasi itu, Bank Indonesia mempresentasikan kondisi Bank Century yang diawasinya sebagai Bank Gagal dan mengajukan analisis dampak sistemiknya. Menurut catatan Badan Pemeriksa Keuangan (BPK), berdasarkan notulensi rapat saat itu, semua yang hadir (dari unsur non-BI), mempertanyakan dan tidak setuju dengan argumentasi dan analisis BI yang berkesimpulan bahwa penutupan Bank Century akan berdampak sistemik (dan karena itu harus ditolong dengan kucuran dana baru).
      

Namun, BI menyatakan: “Sulit untuk mengukur apakah dapat menimbulkan risiko sistemik atau tidak, karena merupakan dampak berantai yang sulit diukur dari awal secara pasti. Yang dapat diukur hanyalah perkiraan cost/biaya yang timbul apabila dilakukan penyelamatan. Mengingat situasi yang tidak menentu, maka lebih baik mengambil pendekatan kehati-hatian dengan melakukan penyelamatan namun dengan meminimalisir cost. Keputusan harus diambil segera dan tidak dapat ditunda sampai Jumat sore seperti saran LPS karena Bank Century tidak mempunyai cukup dana untuk pre-fund kliring dan memenuhi kliring sepanjang hari itu.”
      

Argumentasi BI yang menyatakan “sulit mengukur dampak sistemik” jelas merupakan keganjilan berikutnya mengingat, sebagai bank sentral, BI sebenarnya sudah memiliki acuan kuantitatif yang disebut sebagai Memorandum of Understanding (MoU) of Cooperation Between The Financial Supervisory Authorities, Central Banks and Finance Ministries of The European Union: On Cross-Border Financial Stability, yang ditandatangani 1 Juni 2008 (lima bulan sebelum bailout). Dalam MoU itu ada empat aspek yang bisa dijadikan dasar penentuan apakah penutupan sebuah bank memiliki dampak sistemik atau tidak.
      

Sulit membayangkan para sarjana ekonomi dan ahli statistik yang bekerja puluhan tahun di Bank Indonesia, hanya mengajukan argumentasi “sulit mengukur dampak sistemik”, dan dengan kesimpulan seperti itu, justru yakin akan terjadi dampak sistemik dan “berhasil” meyakinkan rapat KSSK untuk mengucurkan dana bailout.
      

Dalam dokumen Laporan Kemajuan Pemeriksaan BPK setebal delapan halaman yang ditandatangani Suryo Ekawoto Suryadi sebagai Penanggung Jawab Pemeriksaan itu memang tidak disebut apakah Menteri Keuangan melakukan “perlawanan” argumentasi atas analisis BI tersebut. Yang jelas, pada Jumat (21 November 2008 ) itu, pukul 06.00 WIB, akhirnya diputuskan bahwa Bank Century adalah Bank Gagal yang Berdampak Sistemik, dan menyerahkan penanganannya kepada Lembaga Penjamin Simpanan.
      

Saya tidak tahu apakah ini adalah bentuk “kompromi” dari adanya perbedaan pendapat antara BI dan Depkeu mengingat opsi yang diambil bukan pemberian Fasilitas Pembiayaan Darurat (FPD) yang aturannya sudah diperbarui dan sudah disiapkan Bank Indonesia pada 18 November atau tiga hari sebelumnya. Bahkan sebuah Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang (Perppu) tentang Jaring Pengamanan Sistem Keuangan dirilis pemerintahan Susilo Bambang Yudhoyono pada 15 Oktober 2008. Inti Perppu yang kemudian tidak diloloskan DPR menjadi Undang-Undang itu adalah: pemerintah bisa memakai dana publik (APBN) untuk membantu bank sakit bila bank itu memiliki dampak sistemik. Kira-kira mirip BLBI di masa krisis 1997-1998.
      

Atas dasar Perppu inilah, Bank Indonesia lalu mengamandemen Peraturan Bank Indonesia tahun 2006 tentang pemberian Fasilitas Pembiayaan Darurat (FPD). FPD memungkinkan sebuah bank mendapat bantuan dana dari APBN bila bank tersebut berstatus Bank Gagal yang Berdampak Sistemik. Karena menggunakan dana publik, maka BI harus meminta persetujuan Departemen Keuangan dan melaporkannya kepada DPR.
      

Nah, tapi karena opsi FPD ini terlalu “panas” secara politik (mengingat sejarah BLBI), saya hanya menduga, penanganannya kemudian diserahkan kepada LPS yang merupakan wadah asuransi bagi kalangan perbankan. Jadi ini semua ini murni urusan bisnis perbankan biasa. Sehingga tak mengherankan bila kemudian muncul argumen dari para pendukung kebijakan bailout, bahwa yang digunakan untuk menyelamatkan Bank Century bukan uang rakyat (APBN) –meski modal awal LPS sebesar Rp 4 triliun diambil dari APBN.
      

Bila Bank Century memang dianggap sistemik dan hidup-matinya mengancam perekonomian nasional, semestinya BI dan Depkeu tak perlu ragu menggunakan Fasilitas Pembiayaan Darurat yang ditanggung APBN melalui surat berharga yang dijamin pemerintah. Tapi keputusan yang diambil ternyata “lebih lunak”, yaitu dengan menyerahkan Bank Century kepada LPS dengan lembaga itu mendapat kompensasi dalam bentuk kepemilikan saham dan bisa menjualnya lagi di belakang hari. Perkara ongkos menyelamatkan dan harga jualnya tak sesuai, itu urusan belakangan.
      

Dengan menyerahkan urusan kepada LPS, lembaga yang oleh UU 4/2004 disebut harus “independen, transparan, dan akuntabel” ini setidaknya akan meminimalisasi efek politik dan reaksi publik dari kebijakan bailout tersebut. Bila kemudian LPS mengambil opsi penyelamatan, hal itu karena ongkosnya dianggap lebih murah daripada menutup. Sebagaimana diketahui, LPS adalah “lembaga asuransi perbankan”, yang melaksanakan program penjaminan dana nasabah. Bila ada bank ditutup, LPS wajib mengganti dana nasabah maksimal Rp 2 miliar per rekening, bukan per orang (sebab satu orang bisa memiliki beberapa rekening). Uang pengganti itu adalah uang premi yang ditarik dari semua nasabah perbankan di Indonesia. Ini ibarat “uang arisan” nasabah bank. Jadi, meski tak memakai dana APBN sepenuhnya (selain modal awal Rp 4 triliun dari APBN), LPS juga menggunakan dana publik, yakni dana para nasabah. Dus, tak haram bila publik ikut mempersoalkan dan menuntut transparansi kasus Bank Century ini.
      

Bagaimana pun, argumentasi bahwa LPS adalah lembaga asuransi perbankan murni tak sepenuhnya dapat diterima. Menurut UU 4/2004, bila LPS mengalami kekurangan modal, “Pemerintah dengan persetujuan DPR akan menutup modal tersebut”. Dan bila kekurangan likuiditas, “LPS dapat memperoleh pinjaman dari Pemerintah” (Pasal 85 ayat 1 dan 2).
      

Jadi sudah gamblang, argumentasi pemerintah dan pendukung kebijakan bailout yang menyatakan tak ada dana publik yang mengucur ke Bank Century (karena menggunakan opsi LPS), adalah argumen yang “mati muda” alias bisa ditolak sejak awal.
      

Nah, menurut hitungan LPS, biaya menutup Bank Century mencapai Rp 5,6 triliun, sementara bila menyuntikkan modal baru, hanya butuh Rp 632 miliar saja. Ini didasarkan pada angka Rasio Kecukupan Modal (CAR) pada saat keputusan ini dibuat (21 November 2008) yakni negatif 3,53 persen. Dengan uang Rp 632 miliar, CAR Bank Century bisa dikerek ke angka 8 persen yang menjadi persyaratan minimum sebuah bank sehat. Sampai di sini, tentu saja semua tampak masuk akal. Siapapun yang dihadapkan pada pilihan ini, pasti mengambil opsi penyelamatan dengan biaya yang jauh lebih murah.
      

Masalahnya, mengapa hanya dalam hitungan hari, biaya penyelamatan Bank Century membengkak menjadi Rp 2,7 triliun? Dan, mengapa dalam hitungan minggu menjadi Rp 4,9 triliun? Mengapa, delapan bulan kemudian, menembus angka yang sangat kesohor: Rp 6,7 triliun?
      

Pada saat itu, jumlah cadangan likuiditas LPS mencapai Rp 18 triliun, sehingga lembaga ini memungkinkan mengucurkan Rp 6,7 triliun untuk Bank Century. Bila benar saat itu kondisi ekonomi sedang gawat dan sistem perbankan terancam, mengapa sebuah “perusahaan asuransi” seperti LPS berani mempertaruhkan sepertiga dari cadangan dananya, untuk opsi Penyertaan Modal Sementara (PMS) di Bank Century? Bagaimana bila 18 bank lain yang konon dalam status pengawasan Bank Indonesia juga bernasib sama dengan Bank Century dan meminta tolong ke LPS? Bukankah krisis ekonomi sangat gawat sehingga Presiden harus mengeluarkan Perppu? Tidakkah ini bisa jadi indikator bahwa bank lain mungkin juga sesakit Bank Century, sehingga LPS harus menyiapkan dana baik-baik?
      

Tapi jawabannya sudah bisa ditebak: bila LPS kekurangan duit, seperti kata undang-undang, bisa minta ke pemerintah (baca: menggunakan uang rakyat). Jadi, mengapa para pendukung kebijakan bailout masih bersikukuh bahwa bailout Bank Century tak perlu dipersoalkan karena menggunakan uang premi industri perbankan (baca yang benar: nasabah), dan bukan uang rakyat?

Keganjilan 6: Mendadak Bengkak

Bank Century diputuskan sebagai Bank Gagal yang direkomendasikan berdampak sistemik pada 20 November 2008, pukul 20.00 WIB, oleh Dewan Gubernur Bank Indonesia. Keputusan itu diteruskan ke Komite Stabilitas Sistem Keuangan (KSSK) dengan Menteri Keuangan sebagai ketuanya, yang langsung menggelar rapat pada hari yang sama pukul 23.00 sampai pukul 05.00. Rapat itulah yang lalu mengesahkan rekomendasi BI agar Bank Century di-bailout.
      

Seperti disampaikan pemerintah, pertimbangan memilih bailout dibanding menutup –selain dampak sistemik— adalah karena biayanya yang jauh lebih murah: Rp 632 miliar dibanding Rp 5,6 triliun. Suntikan Rp 632 miliar oleh LPS akan menaikkan Rasio Kecukupan Modal/CAR Bank Century dari negatif 3,53 persen menjadi 8 persen (syarat minimum bank sehat). Angka CAR negatif 3,53 persen itu adalah perhitungan CAR per 31 Oktober 2008 yang hasilnya konon baru diketahui pada 20 November 2008 (hari ketika Dewan Gubernur BI memutuskan Bank Century berstatus Bank Gagal yang Berdampak Sistemik).
      

Jadi Bank Indonesia tidak mendasarkan datanya pada perhitungan CAR paling aktual (November) yang katanya baru keluar 20-25 hari setelah akhir bulan. Ini mirip pengucuran Fasilitas Pendanaan Jangka Pendek (FPJP) yang menggunakan asumsi CAR per 30 September, untuk pengucuran 14 November 2008. Padahal, selisihnya sudah jauh. CAR Bank Century per 30 September masih positif 2,35 persen. Sehingga dengan mengubah aturan tentang FPJP dari positif 8 persen menjadi positif saja, Bank Century bisa mendapat kucuran dana FPJP Rp 689 miliar. Padahal, pada saat periode pengucuran itu, CAR Bank Century sudah jatuh ke level negatif 3,53 persen (perhitungan 31 Oktober yang dikatakan baru keluar 20 November). Tentu saja bila angka ini yang menjadi acuan, Bank Century tetap tak layak ditolong dengan FPJP, meski standar aturannya sudah diturunkan sedemikian rupa (dari minimal CAR 8 persen menjadi minimal 0 persen).
      

Nah, ketika Bank Indonesia “meyakinkan” KSSK dan LPS bahwa Bank Century layak diselamatkan karena biayanya lebih murah, data yang digunakan lagi-lagi data CAR 31 Oktober 2008. Padahal para pejabat peserta rapat ini tahu belaka, bahwa ongkos penyelamatan yang katanya lebih murah daripada ongkos menutup itu, didasarkan pada data yang seharusnya sudah di-up date agar lebih aktual. Terkesan bahwa keputusan ini diambil dari informasi-informasi yang sepatutnya sudah basi.
      

Sebab, hanya beberapa jam setelah KSSK mengetok palu memutuskan mem-bailout Bank Century dengan Rp 632 miliar saja, Bank Indonesia mengeluarkan perhitungan CAR terbaru!
      

Tidak ada keterangan dalam laporan BPK: seberapa anjlok CAR Bank Century yang data terbarunya baru dikeluarkan BI setelah keputusan bailout “berbiaya lebih murah” itu diambil. Yang jelas, tiga hari kemudian, Senin, 24 November 2008, LPS mulai mengucurkan dana dalam bentuk Penyertaan Modal Sementara (PMS) yang mencapai Rp 2,7 triliun hanya dalam tempo 6 hari (sampai 1 Desember 2008). Itulah pengucuran Tahap I. Meski begitu, dana yang mendadak bengkak (dari semula Rp 632 miliar) itu ternyata belum juga mampu mendongkrak CAR Bank Century ke level 8 persen. Sebab, pada 9 Desember– 30 Desember 2008, Bank Century kembali mendapat kucuran Rp 2,2 triliun! Sehingga hanya dalam tempo 39 hari (21 November saat diputuskan hingga 30 Desember 2008), bank ini sudah menelan dana Rp 4,9 triliun!
      

Belakangan, Kepala Eksekutif LPS, Firdaus Djaelani menyatakan, saat diambil alih lembaganya, CAR Bank Century negatif 153,66 persen! (Kompas, 28 Agustus 2009). Jadi, bila titik pengambilalihan Bank Century itu 21 November dini hari —dan Bank Indonesia menyodorkan angka CAR “basi” pada malam harinya— maka hal ini patut digarisbawahi: dari sisi informasi yang dijadikan rujukan dalam proses pengambilan keputusan, hanya dalam beberapa jam, CAR Bank Century sudah amblas dari negatif 3,53 persen menjadi 153,66 persen! (Maaf bila saya terlalu banyak menggunakan tanda seru).
      

Tentang CAR Bank Century saat diambil alih memang ada beberapa versi informasi. Menurut Bank Indonesia seperti dikutip laporan BPK disebutkan, saat keputusan diambil, 20-21 November 2008, CAR Bank Century masih menggunakan perhitungan CAR 31 Oktober, yakni negatif 3,53 persen. Angka CAR bulan November menurut BI baru keluar pada 23 November 2008 yang angkanya (tidak sefantastis klaim LPS), hanya negatif 35,9 persen alias anjlok 30 basis poin lebih. Jadi patokan CAR yang paling anyar, baru keluar pada 23 November 2008 atau dua hari setelah keputusan dibuat.
      

Saya sekadar penasaran apakah perhitungan CAR oleh Bank Sentral memang lazim dibuat di hari libur, mengingat 23 November 2008 adalah hari Minggu. Tapi jangan heran juga, sebab keesokan harinya (24/11), perhitungan CAR inilah yang langsung dijadikan acuan untuk pengucuran tahap pertama sebesar Rp 2,7 triliun hingga sepekan kemudian.
      

Memang membengkaknya kebutuhan suntikan dana ini sudah diperingatkan BI karena potensi perubahan CAR dinamis. Tetapi justru di sinilah blundernya. Bercermin dari anjloknya CAR yang signifikan sejak keputusan FPJP beberapa hari sebelumnya —yang terbukti tak mampu menyehatkan bank tersebut meski diguyur uang Rp 689 miliar— bagaimana mungkin opsi bailout diyakini masih lebih murah dari opsi menutup bank tersebut? Di benak saya yang awam: bila disuntik Rp 689 miliar saja tidak manjur, mengapa KSSK berpikir Bank Century akan sehat bila disuntik Rp 632 miliar? Apalagi perhitungan CAR-nya tidak aktual dan jauh panggang dari api.
      

Bukankah keputusan ini terkesan didasarkan pada asumsi dan kira-kira belaka? Seperti halnya asumsi dampak sistemik? Lantas apa yang terjadi dengan uang triliunan yang bak menggarami air laut karena tak berdampak apa-apa itu (terbukti uang terus dialirkan)? Adakah uang itu mengalir ke sebuah tempat sehingga Rp 4,9 triliun hingga akhir Desember 2008 tak mampu menyehatkan Century?
      

Sebab, hingga 4 Februari sampai 24 Februari 2009, Bank Century masih mendapat kucuran dana lagi dari LPS sebesar Rp 1,15 triliun. Kucuran baru berhenti pada 24 Juli 2009 dengan suntikan terakhir Rp 630 miliar. Jadi total jenderal, Bank Century memang mendapat kucuran dana Rp 6,7 triliun selama periode 8 bulan (November 2008 – Juli 2009). Setelah kucuran terakhir itu, LPS barulah menyatakan bahwa CAR Bank Century sudah positif 9,28 persen.
      

Atas fakta adanya angka yang bengkak mendadak ini, dalam laporannya, BPK menarik kesimpulan sementara:
“...BI tidak memberikan informasi mengenai berapa risiko penurunan CAR. Informasi yang tidak diberikan tersebut adalah informasi penurunan kualitas aset yang seharusnya diketahui oleh BI, yaitu antara lain dugaan rekayasa akuntansi yang selama ini dilakukan Bank Century dengan tidak menerapkan PPAP (Penyediaan Pencadangan Aktiva Produktif) secara benar, dugaan Letter of Credit (LC) dan kredit fiktif, serta penyimpangan lainnya yang dilakukan oleh pemilik/pengurus BC sebelum diambil alih oleh LPS.”
      

Di Keganjilan 7, kita akan melihat, Bank Indonesia patut diduga dengan sengaja menerima jaminan aset yang berpotensi merugikan negara saat memberi Fasilitas Pendanaan Jangka Pendek (FPJP) kepada Bank Century. Jadi, gejala-gejala penyakit sudah terang benderang (dan dibiarkan?), namun Bank Century diperlakukan sebagai pasien yang masih penuh harapan hidup jika menilik diagnosis dan obat yang diberikan (bersambung)

Untuk membaca bagian pertama, klik di sini

Untuk membaca bagian kedua, klik di sini

Untuk membaca bagian keempat, klik di sini

Untuk membaca bagian kelima, klik di sini